AB 2012 174 Groepsverbod en meldingsplicht voetbalsupporters. Procesbelang - AB 2012/ Groepsverbod - Studeersnel

AB 2012/

Groepsverbod en meldingsplicht voetbalsupporters. Procesbelang.

Rb. Amsterdam 03-04-2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BW1140, m. J. Brouwer en A. Schilder

Instantie
Rechtbank Amsterdam
Datum
3 april 2012
Magistraten
Mrs. G. Beunk, A.M. Does, R. Kleiss
Zaaknummer
AWB 11/3310 GEMWT
Noot
J. Brouwer en A. Schilder
LJN
BW
Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen / Handhaving algemeen
Staatsrecht / Decentralisatie
Bestuursprocesrecht / Algemeen
Brondocumenten
ECLI:NL:RBAMS:2012:BW1140, Uitspraak, Rechtbank Amsterdam, 03‑04‑
Wetingang
GemW art. 172a

Essentie

Groepsverbod en meldingsplicht voetbalsupporters. Procesbelang.

Samenvatting

Allereerst ziet de rechtbank zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eiser nog procesbelang heeft bij de behandeling van
het onderhavige beroep. Deze vraag komt op omdat de periode waarvoor het groepsverbod en de meldplicht gold inmiddels
is verstreken. De oplegging van het groepsverbod met meldplicht impliceert, gelet op de gronden waarop het is opgelegd,
een publiekelijke afwijzing van het gedrag van de betrokkene. Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State is de bestuursrechter alleen dan tot het beoordelen van rechtsvragen geroepen
als dat van betekenis is voor het geschil met betrekking tot een besluit van een bestuursorgaan. Daarbij geldt dat het doel
dat eiser voor ogen staat, met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis
moet zijn. De oplegging van het groepsverbod met meldplicht impliceert, gelet op de gronden waarop het is opgelegd, een
publiekelijke afwijzing van het gedrag van de betrokkene. Gelet hierop is tot op zekere hoogte aannemelijk dat eiser als
gevolg van de opgelegde maatregel in zijn eer en goede naam is geschaad. Het resultaat dat eiser nastreeft, te weten
vernietiging van dat besluit, kan om die reden voor eiser van meer dan principiële betekenis zijn.
Naar het oordeel van de rechtbank verzet het rechtszekerheidsbeginsel zich er niet tegen dat ook incidenten die hebben
plaatsgevonden vóór de inwerkingtreding van artikel 172a ten grondslag worden gelegd aan de onderhavige maatregel.
Allereerst acht de rechtbank hiertoe van belang dat de maatregel neergelegd in artikel 172a van de Gemeentewet moet
worden aangemerkt als een preventieve maatregel om een verdergaande verstoring van de openbare orde te voorkomen.
De maatregel heeft niet, zoals bij punitieve sancties het geval is, tot doel de betrokken persoon te bestraffen. Dit brengt mee
dat de maatregel niet kan worden aangemerkt als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van EVRM. Verder acht de
rechtbank van belang dat met de invoering van art. 172a van de Gemeentewet met ingang van 1 september 2011 niet een
geheel nieuwe bevoegdheid is ontstaan om tegen openbare ordeverstorende gedragingen op te treden, maar enkel een
extra instrument wordt geboden om herhaling van gedragingen die ook vóór de invoering van art. 172a van de
Gemeentewet al een openbare ordeverstoring inhielden, in het vervolg te voorkomen.
Bij toepassing van artikel 172a van de Gemeentewet gaat het er primair om of voldoende aannemelijk is gemaakt dat eiser

Link: deeplinking.kluwer/?param=00B721EE&cpid=WKNL-LTR-Nav
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B. of haar licentiegevers en worden uitdrukkelijk
voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 29-03-2022. Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op w

Pagina 1/

betrokken is geweest bij groepsgewijze verstoringen van de openbare orde. Daarbij is naar het oordeel van de rechtbank
niet relevant of die ordeverstoringen hebben plaatsgevonden in Nederland of het buitenland.
Voor de oplegging van het groepsverbod en de meldplicht is niet relevant of een persoon herhaaldelijk individueel de
openbare orde heeft verstoord. Het gaat erom of voldoende aannemelijk is geworden dat bij de incidenten door een groep
de openbare orde is verstoord en dat de betrokkene deel heeft uitgemaakt van die groep.
Met twee ordeverstoringen is voldaan dat aan de voorwaarde dat sprake moet zijn van herhaaldelijke ordeverstoring. In de
MvT staat hierover immers dat van een herhaaldelijke ordeverstoring sprake is wanneer ten minste twee maal de orde is
verstoord.
Daarnaast moet voor de oplegging van onderhavige maatregel sprake zijn van vrees voor verdere verstoring van de
openbare orde. Bovendien moet, zo volgt uit de MvT, deze vrees aanwijsbaar zijn. Dit houdt in dat zij moet blijken uit
concrete aanwijzingen. De betrokkenheid in het verleden bij ernstige ordeverstoringen kan een dergelijke concrete
aanwijzing zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich gelet op het patroon van overlastgevende
incidenten, het karakter van de groep waarvan eiser deel uitmaakt, de aard van het groepsgedrag en het gegeven dat
tussenkomst door de politie eiser er niet van heeft weerhouden opnieuw deel te nemen aan groepen die de openbare orde
verstoren, terecht op het standpunt gesteld dat er een aanwijsbare ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare
orde bestaat. Het tijdsverloop tussen de beide incidenten van ruim vijf maanden is niet zodanig lang dat niet meer
gesproken kan worden van een ernstige vrees voor herhaling.

Partij(en)

eiser, gemachtigde mr. H. Meijer,
tegen
de burgemeester van de gemeente Amsterdam, verweerder, gemachtigden mr. J. Hagen en mr. R. Osterwald.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 20 januari 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser in het kader van de Wet maatregelen
bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (de zogenoemde Voetbalwet) voor de duur van drie maanden een
groepsverbod en een meldingsplicht opgelegd.
Bij besluit van 26 mei 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit
ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak op 21 februari 2012 ter zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn voornoemde
gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigden, die zich hebben laten vergezellen door
persoon 1, werkzaam bij de afdeling Openbare orde en veiligheid en persoon 2, werkzaam bij de politie Amsterdam.

Overwegingen

Feiten en standpunten van partijen

1.

Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser op grond van artikel 172a, eerste lid, van de Gemeentewet met ingang van
woensdag 26 januari 2011, 18:00 uur tot en met maandag 25 april 2011, 24:00 uur een groepsverbod opgelegd. Dit verbod
gold op de dagen van tien wedstrijden van Ajax en het Nederlands elftal en voor de avonden voorafgaand aan die
wedstrijden en hield in dat eiser zich — met uitzondering van zijn familie- en gezinsleden — met niet meer dan drie
personen op straat mocht begeven in het gebied rond de Arena en in het centrum van Amsterdam. Daarnaast heeft
verweerder voor dezelfde periode een meldplicht opgelegd voor de wedstrijddagen. Eiser moest zich dan tien minuten tot
drie kwartier na aanvang van de wedstrijd melden bij het bureau van de politie aan de Lodewijk van Deysselstraat te
Amsterdam. Verweerder is van mening dat eiser in de afgelopen periode structureel overlastgevend en/of strafbaar gedrag
heeft vertoond in Amsterdam. Gelet op de gedragingen bestaat bij verweerder de verwachting dat eiser zich wederom
schuldig zal maken aan overlastgevende en strafbare gedragingen. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, onder handhaving van het primaire besluit, op het standpunt gesteld dat

Pagina 2/

september 2010 niet aan de oplegging van de maatregel ten grondslag kunnen worden gelegd, omdat dit in strijd is met het
rechtszekerheidsbeginsel.

Deze beroepsgrond faalt. Naar het oordeel van de rechtbank verzet het rechtszekerheidsbeginsel zich er niet tegen dat ook
incidenten die hebben plaatsgevonden voor de inwerkingtreding van artikel 172a van de Gemeentewet ten grondslag
worden gelegd aan de onderhavige maatregel. Allereerst acht de rechtbank hiertoe van belang dat de maatregel neergelegd
in artikel 172a van de Gemeentewet moet worden aangemerkt als een preventieve maatregel om een verdergaande
verstoring van de openbare orde te voorkomen. De maatregel heeft niet, zoals bij punitieve sancties het geval is, tot doel de
betrokken persoon te bestraffen. Dit brengt met zich mee dat de maatregel niet kan worden aangemerkt als ‘criminal charge’
in de zin van artikel 6 van het EVRM (zie in gelijke zin de uitspraken van de Afdeling van 4 mei 2011, LJN BQ3446 en van
24 oktober 2010, LJN BB6297 ( AB 2008/142, m. F. Vermeer; red .)).

Verder acht de rechtbank van belang dat met de invoering van artikel 172a van de Gemeentewet met ingang van 1
september 2010 niet een geheel nieuwe bevoegdheid is ontstaan om tegen openbare ordeverstorende gedragingen op te
treden, maar enkel een extra instrument wordt geboden om herhaling van gedragingen die ook voor de invoering van artikel
172a van de Gemeentewet al een openbare ordeverstoring inhielden, in het vervolg te voorkomen. Dit oordeel sluit aan bij
hetgeen hierover in de Memorie van Toelichting (MvT) is gesteld. Hierin staat dat de bevoegdheid neergelegd in artikel 172a
van de Gemeentewet moet worden beschouwd als een aanvulling op de bestaande lichte bevelsbevoegdheid van artikel
172, derde lid, van de Gemeentewet ( Kamerstukken II 2007/08, 31 467, nr. 3, p. 27).

Ten slotte overweegt de rechtbank dat ten tijde van het plaatsvinden van het laatste ordeverstorende incident op 8 januari
2011 artikel 172a van de Gemeentewet al in werking was getreden. Gelet op de inhoud van artikel 172a van de
Gemeentewet was het ten tijde van het laatste incident voor eiser dus kenbaar en voorzienbaar dat hem, gelet op de
eerdere ordeverstorende gedragingen, een groepsverbod en meldplicht zouden kunnen worden opgelegd. Voor dit oordeel
vindt de rechtbank steun in de uitspraak van de Grand Chamber van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
(hierna: EHRM) van 29 maart 2006 in de zaak Achour tegen Frankrijk ( LJN AW8902 ( RvdW 2006/477; red .)). In deze zaak
ging het om de aanpassing van een recidiveregeling. Een voorafgaand aan die aanpassing door Achour gepleegd strafbaar
feit is betrokken bij het bepalen van de strafmaat in verband met de veroordeling wegens een nieuw strafbaar feit dat is
begaan na de aanpassing van de recidiveregeling. Dit was toegestaan, aldus het EHRM, omdat Achour bij het begaan van
dat nieuwe feit kon weten dat hij in de termen van de nieuwe wet als recidivist zou worden aangemerkt. Immers de wet was
daar, evenals in dit geval, duidelijk over. Zelfs wanneer men de wet slechts ten volle kan kennen met behulp van
deskundige bijstand, dan nog is het EHRM van oordeel dat uit de wet kenbaar en voorzienbaar is welke gevolgen
verbonden kunnen worden aan een bepaald strafbaar handelen. Van eisers stelling dat het in de zaak Achour tegen
Frankrijk, anders dan in onderhavige zaak, ging om een aanpassing van een reeds bestaande regeling, ziet de rechtbank
de relevantie niet in. Ongeacht dit verschil geldt in beide gevallen dat de betrokkene na inwerkingtreding van de nieuwe wet,
gelet op de tekst ervan, kon weten dat vanaf dat moment ook acht zou worden geslagen op voorvallen die zich hadden
voorgedaan voor de inwerkingtreding ervan. De omstandigheid dat in artikel 172a van de gemeentewet niet expliciet wordt
vermeld dat ook incidenten die hebben plaatsgevonden voor de inwerkingtreding van dat artikel aan de maatregel ten
grondslag kunnen worden gelegd, leidt niet tot een ander oordeel. Juist nu artikel 172a van de Gemeentewet geen
temporele beperking bevat ten aanzien van de incidenten die in aanmerking kunnen worden genomen en er ook geen apart
overgangsrecht is gemaakt, kunnen naar het oordeel van de rechtbank ook incidenten die hebben plaatsgevonden voor 1
september 2010 bij de oplegging van de maatregel worden betrokken.

Eiser heeft verder betoogd dat verweerder het incident dat op 8 januari 2011 in Duitsland heeft plaatsgevonden niet bij zijn
besluitvorming had mogen betrekken, omdat Nederland geen rechtsmacht heeft in Duitsland.

Deze beroepsgrond faalt eveneens. Bij toepassing van artikel 172a van de Gemeentewet gaat het er primair om of
voldoende aannemelijk is gemaakt dat eiser betrokken is geweest bij groepsgewijze verstoringen van de openbare orde.
Daarbij is naar het oordeel van de rechtbank niet relevant of die ordeverstoringen hebben plaatsgevonden in Nederland of in
het buitenland. De vraag of Nederland al dan niet rechtsmacht heeft in Duitsland is, ongeacht het antwoord op die vraag,
evenmin relevant. De maatregel wordt door het in Nederland bevoegde bestuursorgaan opgelegd om te voorkomen dat het
openbare orde verstorende gedrag zich in Amsterdam zal herhalen.

Pagina 4/

Eiser heeft ook aangevoerd dat in het primaire besluit staat dat de ordeverstorende gedragingen hebben plaatsgevonden in
Amsterdam en dat verweerder daarom ten onrechte acht geslagen heeft op incidenten buiten Amsterdam. Deze
beroepsgrond faalt. De rechtbank overweegt in dit verband dat uit het voornemen van 10 januari 2011 en het rapport van de
politie van 20 januari 2011 blijkt dat aan de maatregel niet alleen incidenten in Amsterdam ten grondslag zijn gelegd.
Bovendien heeft verweerder in het bestreden besluit niet herhaald dat het moet gaan om incidenten die hebben
plaatsgevondenin Amsterdam. Duidelijk volgt hieruit dat het verweerder niet alleen ging om incidenten die hebben
plaatsgevonden in Amsterdam.

De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat verweerder zowel de incidenten die voor de inwerkingtreding
van artikel 172a van de Gemeentewet hebben plaatsgevonden als het incident dat in het buitenland heeft plaatsgevonden
aan zijn bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.

De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder op basis van de rapportage van de politie van 20
januari 2010, dat nader aangevuld is op 21 maart 2011, en de onderliggende processen-verbaal die betrekking hebben op
de drie incidenten op 1 november 2009, 27 juli 2010 en 8 januari 2011, aan eiser het groepsverbod en de meldplicht heeft
kunnen opleggen. Anders dan eiser heeft gesteld, heeft verweerder eiser niet verweten dat hij herhaaldelijk individueel de
openbare orde heeft verstoord, maar dat hij herhaaldelijk deel heeft uitgemaakt van een groep die de openbare orde heeft
verstoord. Het gaat erom of voldoende aannemelijk is geworden dat bij de drie incidenten door een groep personen de
openbare is verstoord en dat eiser deel heeft uitgemaakt van die groep. Volgens eiser moet deze vraag ontkennend worden
beantwoord.

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit voor de vaststelling van de feiten ten aanzien van de incidenten met name
gebaseerd op het rapport van de politie van 20 januari 2011 en de aanvullingen hierop van 21 maart 2011. Dit rapport bevat
een omschrijving van verschillende incidenten waarbij de rapporteur niet zelf betrokken is geweest. De rapporten zijn
volgens verweerder opgesteld op basis van alle verschillende mutaties en processen-verbaal met betrekking tot de drie
incidenten die in het politiesysteem zijn opgeslagen. De rechtbank acht het rapport van 20 januari 2011 voor het bewijs in
deze zaak alleen van belang voor zover het daarin gerelateerde wordt ondersteund door onderliggende stukken. De
rechtbank zal in de hierna volgende overwegingen de incidenten per geval beoordelen.

Ten aanzien van het incident op 1 november 2009 overweegt de rechtbank het volgende. Volgens verweerder heeft zich op
1 november 2009, op de vooravond van een Ajax-Feyenoord-wedstrijd, een in donkere kleding geklede groep harde
kernsupporters, waaronder eiser, verzameld bij café Alcatraz aan de Van Woustraat 5 te Amsterdam en heeft de groep
overlastgevend gedrag vertoond, zoals luid schreeuwen, scanderen van leuzen, gebruik van veel alcohol, het blokkeren van
de weg en het intimiderend overkomen op het overige publiek. Er was volgens verweerder een vermoeden dat deze groep
de confrontatie wilde aangaan met supporters van Feyenoord.
Naar het oordeel van de rechtbank is echter onvoldoende aannemelijk geworden dat eiser die avond deel heeft uitgemaakt
van een groep die de openbare orde verstoorde. Uit het mutatierapport met aanmaak tijdstip 4 november 2009 blijkt wel dat
eiser op enig moment op die avond deel heeft uitgemaakt van een groep supporters die zich heeft verzameld bij café
Alcatraz en dat zijn identiteit is vastgesteld. Uit dit mutatierapport blijkt echter niet dat deze groep de openbare orde heeft
verstoord. Dit staat uitsluitend vermeld in het rapport van de politie van 20 januari 2011. De stukken waarop de politie haar
bevindingen baseert bevinden zich niet in het procesdossier. Dit klemt temeer nu een groot deel van de gestelde feiten
tijdens dit incident pas op 21 maart 2011 aan het rapport is toegevoegd.

Ten aanzien van het incident op 27 juli 2010 overweegt de rechtbank het volgende. Volgens verweerder heeft zich op de
vooravond van de Ajax- PAOK wedstrijd een in donkere kleding geklede groep harde kernsupporters, waartoe eiser ook
behoorde, verzameld bij café Back Stage in het Wallengebied. Volgens verweerder is waargenomen dat groepjes
supporters zoekgedrag vertonen en leuzen scanderen en is door massaal aanwezige politie-inzet een aantal keer een
daadwerkelijke confrontatie tussen de Ajax- en de PAOK-supporters voorkomen. De rechtbank stelt vast dat in de
onderliggende stukken over dit incident het volgende is neergelegd. Allereerst volgt uit het proces-verbaal van bevindingen
van 4 april 2011 en de dagrapportage, met ‘tijdstip kennisname’ 30 juli 2010, dat eiser op 27 juli 2011 middels het
camerasysteem van de Beursstraat om 18:25 uur voor het eerst is gezien, gaande in de richting van café Back Stage. Om
21:25 uur die avond is vervolgens naar aanleiding van enkele schermutselingen een groep Ajax-supporters, onder wie eiser,
ingesloten en gecontroleerd en gefotografeerd. Om 23:00 uur heeft deze groep Ajax-supporters een aanval ingezet op een

Pagina 5/

De rechtbank is van oordeel dat de besluitvorming van verweerder verenigbaar is met de beginselen van subsidiariteit en
proportionaliteit. Verweerder heeft toegelicht dat hij gekozen heeft voor een groepsverbod en meldplicht voor de maximale
duur om het ongewenste negatieve proces van groepsvorming te doorbreken. Eiser diende zich te distantiëren van de groep
en zich tijdens de wedstrijden te melden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit verband terecht heeft gesteld dat
een groepsverbod een minder verstrekkende en ingrijpende maatregel is dan een gebiedsverbod. Het groepsverbod hield in
dat eiser zich op een beperkt aantal data en tijdstippen — met uitzondering van zijn familie- en gezinsleden — met niet
meer dan drie personen zonder redelijk doel in het gebied rond de Arena en in het centrum van Amsterdam mocht begeven.
De maatregel gold weliswaar voor de maximale termijn van drie maanden, maar had feitelijk betrekking op een beperkt
aantal wedstrijddagen in die periode. Het gaat concreet om 10 wedstrijddagen en de avonden daaraan voorafgaand vanaf
18:00 uur. Naar het oordeel van de rechtbank is eiser hierdoor niet verder in zijn bewegingsvrijheid beperkt dan nodig was
om verdere verstoring van de openbare orde te voorkomen.

Conclusie

10.

De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de slotsom dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Het
beroep zal ongegrond worden verklaard.

10.

Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Noot

Auteur: J. Brouwer en A. Schilder

1.

Deze uitspraak zal in steden met een betaald voetbal organisatie ongetwijfeld met gejuich worden ontvangen. In eerdere
uitspraken bleef er weinig heel van de gedragsaanwijzingen die de Amsterdamse en Rotterdamse burgemeester oplegden
op basis van art. 172a Gemw (Rechtbank Amsterdam (vzr.) 18 februari 2011, AB 2011/122: Groepsverbod voor Ajax-
supporter en Rechtbank Rotterdam 7 mei 2011, AB 2011/174: Meldingsplicht voor Ajax-supporter, beide met commentaren
van Brouwer en Schilder). De teneur leek daarmee gezet: aan de zware door de wet gestelde eisen van herhaaldelijke
verstoring van de openbare orde en vrees voor verdere herhaling wordt niet snel voldaan. In deze uitspraak vaart de
rechtbank een andere koers. Met een nogal welwillende lezing van de wet komt zij tot meer ruimte voor toepassing van de
gedragsinstrumenten dan de voorlopige voorzieningenrechters en ook aanmerkelijk meer dan de wetgever voor ogen stond.
Alvorens daarop in te gaan, eerst aandacht voor enkele processuele aspecten.

2.

Procesbelang. Bij de totstandkoming van de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en aanpak ernstige overlast
uitte de Tweede Kamer haar bezorgdheid over de rechtsbescherming tegen kortlopende gebieds- of groepsverboden in een
motie Kuiken c. ( Kamerstukken II 2008/09, 31 467, nr. 17). Aanleiding hiervoor vormden bezwaarschriftprocedures waarin
eisers die om rechtsbescherming verzochten tegen kortlopende gebiedsontzeggingen niet ontvankelijk waren verklaard,
omdat de maatregelen inmiddels waren uitgewerkt. De regering zag evenwel geen aanleiding voor een speciale wettelijke
regeling. Wel stuurde zij een brief die de Kamer moest apaiseren. Hierin kondigde de Minister van BZK aan de gemeenten
in overweging te geven om een uitgebreidere bezwaarclausule onder het besluit op te nemen waarin de betrokkene expliciet
wordt geattendeerd op de mogelijkheid van een voorlopige voorzieningenprocedure. Daarnaast meldde de regering
enigszins obligaat dat zij er door de Raad voor de Rechtspraak op was gewezen dat het belang van de spoedeisendheid
duidelijk uit het verzoek om een voorlopige voorziening moet blijken. Tot slot zou nog kunnen worden bezien “of er
mogelijkheden zijn om de zittende magistratuur tijdig over de door de burgemeester opgelegde kort durende gebieds- of
groepsverboden te informeren, dit met het oog op een eventuele voorlopige voorziening waarom dan gevraagd zou kunnen
worden” ( Kamerstukken II 2008/09, 31 467, nr. 17).
Inmiddels lijken de ontvankelijkheidsproblemen op dit terrein nog maar zeer beperkt. Om procesbelang te creëren kan

Pagina 7/

bijvoorbeeld worden verzocht om een proceskostenvergoeding. Volgens de Afdeling is sprake van een belang bij het
verkrijgen van een beoordeling van een bezwaar gericht tegen een primair besluit, indien in het bezwaarschrift ten aanzien
van de kosten om toepassing van artikel 7:15 van de Awb is verzocht. Deze regel paste de Afdeling onder meer toe in een
zaak waarin een geëxpireerde verblijfsontzegging werd aangevochten (ABRvS 15 december 2010, AB 2011/237, m.
Brouwer/Schilder). Wanneer men echter zoals in deze zaak geen deskundige bijstand heeft ingeschakeld, is een verzoek
om een proceskostenvergoeding geen begaanbare weg.

3.

Naam en faam. Inmiddels is deze sluiproute ook niet (meer) nodig. Volgens een recent ontwikkelde lijn van de Afdeling blijft
het procesbelang bestaan als het (geëxpireerde) besluit tot gevolg heeft dat iemand vanwege een publiekelijke afwijzing van
zijn gedrag in zijn eer en goede naam wordt aangetast; dat kan bijvoorbeeld als gevolg van een onterecht tijdelijk
huisverbod of niet-gelegitimeerde intrekking van een horecavergunning wegens slecht levensgedrag (zie F. R. Vermeer
onder ABRvS 27 januari 2011, AB 2011/348). De rechtbank past dit criterium in deze zaak toe onder de aanname dat het
groepsverbod in combinatie met de meldplicht, gelet op de gronden waarop zij zijn opgelegd, een publiekelijke afwijzing van
het gedrag van betrokkenen impliceert waardoor het “tot op zekere hoogte aannemelijk (is) dat eiser als gevolg van de
opgelegde maatregel in zijn eer en goede naam is geschaad”. We vragen ons af aan welke eer en aan welke goede naam
we in deze kwestie moeten denken. Als we de politierapporten mogen geloven, gaat het hier om personen die zich weinig
zorgen lijken te maken over hun reputatie. Hoe dan ook, niet uit te sluiten valt natuurlijk dat ook onschuldige supporters
mogelijkerwijs getroffen worden door een gedragsmaatregel, bijvoorbeeld als gevolg van een persoonsverwisseling. Het is
dan goed dat er een mogelijkheid bestaat van correctie, anders dan via de band van het verzoek om
proceskostenvergoeding.

4.

Rechtszekerheidsbeginsel. Na het procesbelang te hebben aangenomen, komt de rechtbank toe aan een inhoudelijke
beoordeling. Een van de materiële vragen waarvoor zij zich zag gesteld, betreft de toepassing van het
rechtszekerheidsbeginsel. Naar het oordeel van de rechtbank verzet dit beginsel zich er niet tegen dat ook incidenten die
hebben plaatsgevonden vóór de inwerkingtreding van artikel 172a Gemw worden meegeteld om te voldoen aan de eis van
herhaaldelijkheid. Zij heeft hiervoor drie argumenten. Allereerst acht zij van belang dat het niet om een punitieve sanctie
gaat. Waar de rechtbank dit argument op baseert, is onduidelijk, het stemt in ieder geval niet overeen met art. 5:4 Awb,
waarin het legaliteitsbeginsel voor zowel bestraffende als herstelsancties is vastgelegd (zie bv. H. Bröring, De bestuurlijke
boete , Deventer, 2005, p. 64).
Ten tweede is de rechtbank van mening dat er met de inwerkingtreding van art. 172a niet een geheel nieuwe bevoegdheid
is ontstaan om tegen ordeverstorende gedragingen op te treden. Er wordt enkel een extra instrument geboden om herhaling
te voorkomen van gedragingen die ook vóór de invoering van deze bepaling al een openbare ordeverstoring inhielden,
aldus de rechtbank. Wat zij hiermee bedoelt, is niet geheel duidelijk. De bevoegdheid tot het opleggen van een
meldingsplicht is brandnieuw evenals de inhoud van de maatregel ( Kamerstukken II 2007/08, 31 467, p. 27 (MvT). Het
groepsverbod bestaat al langer in de gemeente Amsterdam, maar heeft daarin een geheel andere inhoud dan dat van art.
172a Gemw. Volgens art. 2:8 van de APV kan de burgemeester een overlastgebied aanwijzen; daarin is het verboden zich
op te houden in een groep van meer dan vier personen, maar alleen als dit leidt tot verstoring van de openbare orde. Het is
verder evident dat op grond van art. 172 lid 3 Gemw geen gebiedsverboden van lange duur of groepsverboden kunnen
worden opgelegd, aldus ook de MvT bij art. 172a Gemw. Wel kennen we in veel APV’s een samenscholingsverbod, dat in
de praktijk soms persoonsgericht wordt ingezet in de vorm van een soort groepsverbod, maar daarvan is de juridische
status zeer betwistbaar (zie ons ‘Wijken voor orde, Over nieuwe geboden en verboden, Over nieuwe geboden en verboden’,
RegelMaat 2008, p. 88).
Het derde argument van de rechtbank om incidenten van vóór de datum van inwerkintreding wel mee te wegen is dat art.
172a geen temporele beperking van de incidenten kent en de wet niet voorziet in een overgangsregime. Zijn dit niet juist
redenen die dwingen tot een tegenovergesteld standpunt? De rechtbank haalt in dit verband de Achour-zaak aan (EHRM 29
maart 2006, LJN AW8902, Rev. Trim. DH, 2007, 233-245), die over de niet-retroactiviteit van de strafwet gaat. De Franse
rechter paste een nieuwe strafwet toe die de termijn inzake recidive met tien jaren verlengt. Het EHRM oordeelt dat er geen
sprake is van schending van art. 7 EVRM, omdat Achour ten tijde van het begaan van de nieuwe feiten wist dat hij
ingevolge de reeds in werking getreden wet in staat van herhaling zou verkeren. Voor zover er hier al sprake is van een
parallel, pleit ook deze uitspraak niet bepaald voor het standpunt van de rechtbank.
Kortom, de argumenten van de rechtbank die de door de wetgever niet geregelde terugwerkende kracht moeten
vergoelijken, vallen niet goed te plaatsen. Naar onze mening staat het rechtszekerheidsbeginsel er wel degelijk aan in de
weg om gedragingen van vóór de inwerkingtreding van de wet mee te nemen in de beoordeling van de vraag of sprake is
geweest van herhaaldelijke ordeverstoring.

5.

Pagina 8/

aan personen of goederen, (te) groot is.
Een uitleg van de rechtbank van de woorden “groepsgewijze verstoring” zoals in de zaak hier aan de orde, staat op zeer
gespannen voet met elementaire eisen van het recht als het rechtszekerheidsbeginsel (zie bijvoorbeeld zaak Grohnde, BQH
24 januari 1984, JZ 1984, p. 521 e.).
In Engeland/Wales heeft de wetgever in de Football Disorder Act expliciet gekozen voor de formulering dat een supporter
een bijdrage moet leveren aan de verstoring van de openbare orde (zie J. Brouwer en K. Jacobs, Naar een Engelse
voetbalwet, NJB , mei 2012).
Ook in het zojuist ingediende initiatiefwetsvoorstel van het Tweede Kamerlid Helder om groepsaansprakelijkheid met
betrekking tot openlijke geweldpleging te introduceren, moet nog steeds worden bewezen dat een verdachte een
significante of wezenlijke bijdrage heeft geleverd. In de MvT staat: “Er moet dus sprake zijn van een gedraging die het
geweld heeft bevorderd. De enkele omstandigheid dat iemand aanwezig is in een groep die openlijk geweld pleegt is niet
zonder meer voldoende. De huidige jurisprudentie blijft in dit kader leidend en de rechter zal dus bepalen of er sprake is van
een dergelijke bijdrage” ( Kamerstukken II 2011/12, 33 234, nr. 3).
Bestudering van de totstandkomingsgeschiedenis van art. 172a Gemw leert dat aan de wetgever het adagium “je was erbij,
dus ben je erbij” niet voor ogen heeft gestaan. Mede naar aanleiding van kritische opmerkingen van de Raad van State over
het oorspronkelijke wetsvoorstel waarin personen “rechtstreeks in verband” moesten “kunnen worden gebracht” met de
ordeverstoringen (Nader rapport, p. 9), lezen we op diverse plaatsen de eis dat een persoonlijk verwijt moet kunnen worden
gemaakt. De MvT noemt twee soorten van bijdragen aan een ordeverstoring: daadwerkelijk de orde verstoren of een
regierol vervullen (MvT, p, 40). Kortom, de uitleg van de rechtbank van het begrip “groepsgewijze verstoring” lijkt ons
verdedigbaar, noch houdbaar.

9.

Effectiviteit gedragsaanwijzing. Tot slot aandacht voor het effect van de opgelegde gedragsaanwijzingen. Wat mag of moet
deze supporter nu wel of niet ondernemen? Beletten de maatregelen de supporter thuiswedstrijden van Ajax te bezoeken?
Het groepsverbod van drie maanden houdt voor de supporter het verbod in om zich op de dagen en de avonden
voorafgaand aan de eerder genoemde wedstrijden en — met uitzondering van zijn familie- en gezinsleden — met niet meer
dan drie personen op straat te begeven in het gebied rond de Arena en in het centrum van Amsterdam. Zou het besluit
exact luiden zoals in de uitspraak staat, dan stemt de inhoud niet overeen met de wet en is er sprake van een
bevoegdheidsoverschrijding. Volgens art. 172a Gemw kan er slechts een verbod worden opgelegd om zich ‘met niet meer
dan drie andere personen’ in een of meer bepaalde delen van de gemeente op te houden. Dat verschilt wezenlijk van zich
“met niet meer dan drie personen” ophouden.
Ten tweede wijkt het besluit af in de zin van dat de wet spreekt van “ophouden” en het besluit van spreekt “zich begeven”,
maar dit punt laten we hier verder rusten. Interessanter is het om aandacht te besteden aan de voorwaarde “zonder redelijk
doel”. Een persoon mag zich niet ophouden in een groep van meer dan drie andere personen op omschreven plekken
zonder redelijk doel. Wat een redelijk doel is laat zich moeilijk in abstracto vaststellen, maar een bezoek aan een wedstrijd
van iemands favoriete voetbalclub valt daar in ieder geval niet op voorhand buiten. Wie de parlementaire geschiedenis over
het groepsverbod en meer specifiek de voorwaarde “zonder redelijk doel” leest, krijgt sterk het idee dat men geen flauw
benul had van wat deze beperking zou moeten inhouden. Naar aanleiding van een vraag waarom voor dit criterium is
gekozen komt de Minister van BZK in het plenaire debat niet verder dan: “omdat je dan aan jongeren kunt vragen: wat doe
je hier? Als zij geen goed antwoord hebben, kan de politie zeggen dat zij weg moeten. (…) Geen enkel redelijk denkend
mens zal vinden dat er iets mis is met mensen die gezamenlijk op de bus wachten en dat daartegen moeten worden
opgetreden. Zonder de toevoeging van ‘ophouden zonder redelijk doel’ kan je in rare situaties terechtkomen” ( Handelingen
II 65-5180).
Wij denken dat in een strafrechtelijke procedure zal het bewijs van overtreding van een groepsverbod buitengewoon lastig,
zo niet onmogelijk te leveren zal zijn. Van wie kan de officier onomstotelijk aantonen dat hij of zij bij de persoon hoort aan
wie een groepsverbod is opgelegd. Met drie vrienden op een verboden tijdstip naar de bioscoop Pathé Arena, levert de
supporter geen probleem op, althans de officier van justitie kan in een strafprocedure onmogelijk bewijzen dat hij zich
samen met de overige bezoekers naar de film heeft begeven, zelfs al zouden zich daar bekenden onder bevinden. In
beginsel verschilt deze situatie niet van een bezoek aan een thuiswedstrijd van Ajax. Voor een officier van justitie zal het
een bijna onmogelijke opgave zijn om te bewijzen welke personen van de stroom van mensen op weg naar het
voetbalstadion, daadwerkelijk bij deze supporter horen.
Een en ander leidt ons tot de conclusie dat het opleggen van een maatregel als het groepsverbod een tamelijk zinloze
exercitie is en dat de supporter er niet van hoeft te weerhouden om thuiswedstrijden van Ajax te bezoeken. Dat doet de
andere aan de supporter opgelegde maatregel — de meldplicht — slechts gedeeltelijk. De supporter moet zich binnen een
tijdsbestek van tien minuten tot drie kwartier na aanvang van in totaal tien wedstrijden van Ajax en het Nederlands elftal
melden op het bureau van de politie aan de Lodewijk van Deysselstraat te Amsterdam. De afstand van de Arena in
Amsterdam Zuid-Oost naar dit politiebureau is volgens Google routeplanner met de auto in negentien minuten te
overbruggen. Met een brommer of scooter zal het ongetwijfeld nog sneller kunnen. De supporter kan met andere woorden

Pagina 10/

na een half uur in het stadion zijn. Van een “zich begeven” met meer dan drie andere personen zal dan zeker geen sprake
zijn. Alle toeschouwers zitten dan al lang op hun plek.

10.

Tijdens de hoorzitting van de Tweede Kamer in januari van dit jaar over de Voetbalwet, was de algemene opinie dat de
regeling op vele punten te kort schiet om voetbalvandalisme effectief te bestrijden. Naar aanleiding daarvan sprak een
Kamermeerderheid de wens uit de wet te willen aanpassen. Het is te hopen dat die herziening niet alleen in het teken staat
van een verhoging van de sancties. Zoals ook uit deze uitspraak blijkt, biedt de wet op essentiële onderdelen onvoldoende
rechtszekerheid. Daar is niemand bij gebaat.

Pagina 11/

AB 2012 174 Groepsverbod en meldingsplicht voetbalsupporters. Procesbelang – AB 2012/ Groepsverbod – Studeersnel