AB 2021/32 – Een overweging in een beslissing op het bezwaar tegen de invorderingsbeschikking waar in wordt “besloten” om te “wachten met invordering” is in dit geval uitstel van betaling. invorderingsbevoegdheid dus nog niet verjaard.

|

AB 2021/32

AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE
21 oktober 2020, nr. 201908954/1/R2
(Mr. B.P.M. van Ravels)
m.nt. T.N. Sanders
Art. 4:94, 4:111 Awb
ABkort 2020/482
ECLI:NL:RVS:2020:2472

Een overweging in een beslissing op het bezwaar tegen de invorderingsbeschikking waarin wordt “besloten” om te “wachten met invordering” is in dit geval uitstel van betaling. Invorderingsbevoegdheid dus nog niet verjaard.

Noot

Auteur: T.N. Sanders

1.

Deze uitspraak zorgde ervoor dat ik even moeilijk moest kijken op woensdagochtend 21 oktober 2020 om 10:16 uur. Na een aantal uitspraken waarin de Afdeling een aankondiging van het bestuursorgaan dat het zou ‘wachten met invorderen’ niet als uitstel van betaling heeft aangemerkt, doet de Afdeling dat in deze uitspraak wel. Hoewel deze casus net iets anders lijkt te zijn dan de andere gevallen in de rechtspraak, is hij volgens mij in essentie niet anders. Ik vind de uitspraak dus niet juist en in tegenspraak met de rechtspraak van de Afdeling op dit punt.

2.

De Afdeling oordeelt hier dat het college uitstel van betaling heeft verleend op grond van artikel 4:94 Awb aan de overtreder door in de beslissing op het bezwaar ten aanzien van de invorderingsbeschikking te besluiten om:“te wachten met invordering van de dwangsom totdat het invorderingsbesluit formele rechtskracht heeft gekregen.”De motivering daarvoor is dat dit besluit redelijkerwijs moest worden begrepen als dat het college “krachtens artikel 4:94 van de Awb, om tegemoet te komen aan het belang van appellante uitstel verleende van de van rechtswege ontstane verplichting tot betaling van de dwangsom totdat de invorderingsbeschikking formele rechtskracht heeft verkregen.”

3.

Artikel 4:94 Awb bepaalt dat uitstel van betaling bij beschikking wordt verleend. Daarbij moet de termijn waarvoor uitstel wordt verleend worden vermeld. Gedurende het uitstel kan het bestuursorgaan niet aanmanen of invorderen.

4.

Tot dusver wees de rechtspraak van de Afdeling er niet bepaald op dat deze zaak goed zou aflopen voor het bestuursorgaan. De Afdeling heeft namelijk al aardig wat keren in vergelijkbare zaken geoordeeld dat een dergelijk bericht (in beginsel) geen uitstel van betaling behelst. De ratio daarachter is, in de woorden van de Afdeling, dat:“[h]et opschorten van het invorderingstraject […] aan de van rechtswege ontstane betalingsverplichting immers niet af[doet]”(ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2523). Ik was dus ietwat verbaasd door deze uitspraak.

5.

De appellante in deze zaak wijst met name op ABRvS 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1268, en 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2523 ter onderbouwing van haar stelling dat hier geen uitstel van betaling is verleend. De Afdeling wijst er in deze uitspraak op dat in de eerste zaak:“het college niet bij een besluit uitstel van betaling had verleend, maar per brief aan de Afdeling had medegedeeld dat de bereidheid bestond niet tot invordering over te gaan totdat uitspraak zou worden gedaan.”In de tweede zaak ging het “om een aan de voorzieningenrechter van de rechtbank gerichte reactie op een verzoek om voorlopige voorziening dat het invorderingstraject wordt opgeschort totdat uitspraak op het beroep is gedaan”. In deze uitspraak gaat het om een mededeling aan de overtreder én zit die mededeling in een besluit (zijnde de beslissing op bezwaar), daarom komt de Afdeling tot een ander oordeel.

6.

Toegegeven, dat zijn relevante verschillen ten opzichte van de twee genoemde uitspraken. De twee uitspraken die de overtreder heeft genoemd zijn echter niet de enige uitspraken hierover. Ik wijs dan (onder meer) op ABRvS 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3682, ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2087 en ABRvS 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:151. In al die gevallen was er onder vergelijkbare omstandigheden geen sprake van uitstel van betaling volgens de Afdeling.

7.

Vooropgesteld, hoewel de Afdeling dat niet als argument noemt, wijs ik erop dat de bewoordingen van het bestuursorgaan in dit geval anders zijn dan de andere gevallen. In dit geval zegt het bestuursorgaan namelijk dat hij zal “wachten met invordering van de dwangsom”. In de andere zaken schreef het bestuursorgaan “[w]ij zullen tijdens de behandeling van uw bezwaarschrift niet over gaan tot inning van verbeurde dwangsommen” (ABRvS 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3682), had het bestuursorgaan “te kennen […] gegeven dat het zal wachten met invordering van de verbeurde dwangsommen” (ABRvS 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:151), werd “vermeld dat de gemeente zal wachten met het treffen van verdere executiemaatregelen” (ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2087 en ECLI:NL:RVS:2016:2088), had het bestuursorgaan “aan de Afdeling meegedeeld dat het bereid is het invorderen van verbeurde dwangsommen op te schorten” (ABRvS 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1268) of werd “meegedeeld dat het invorderingstraject (aanmaning en indien noodzakelijk het inschakelen van een gerechtsdeurwaarder) wordt opgeschort” (ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2523). De bewoordingen zijn dus telkens net wat anders. In de kern genomen wordt wel iedere keer hetzelfde gecommuniceerd: de betalingsverplichting zal niet worden afgedwongen voor een bepaalde periode. Ik zie in de formulering van de mededeling dus geen relevant verschil tussen deze uitspraak en de andere gevallen.

8.

De Afdeling geeft zelf drie argumenten om te onderbouwen waarom hier wél uitstel van betaling is verleend. Ten eerste de context van de mededeling. Ten tweede dat de mededeling aan de overtreder is gericht. Ten derde het feit dat de mededeling is opgenomen in een besluit.

9.

Het eerste argument is dat, omdat de mededeling is gedaan nadat de invordering al was begonnen (lees: nadat er een invorderingsbeschikking is genomen), daaruit volgt dat de tekst redelijkerwijs zo moet worden gelezen dat uitstel van betaling is verleend. Dat argument vind ik wat gezocht. Als ik kijk naar de eerder genoemde zaken, was in meerdere zaken ook nádat de invordering al was begonnen een mededeling gedaan met dezelfde strekking (onder meer: ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2087). Dat de invordering al is begonnen, betekent verder niet dat je niet vervolgens tijdens het traject kan wachten met de (verdere) uitvoering. In dat kader wijs ik erop dat de Afdeling zelf ook zegt dat onder de bevoegdheid tot invordering “niet alleen de bevoegdheid tot het nemen van het invorderingsbesluit, als bedoeld in artikel 5:37, [wordt] verstaan, maar ook de bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en het uitvaardigen en ten uitvoer leggen van een dwangbevel” (ABRvS 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:653). Invorderen is dus het hele traject, niet alleen het nemen van een invorderingsbeschikking. Dat traject was nog niet voltooid, dus kan je wachten met de (verdere) uitvoering van dat traject. Zo was de mededeling volgens mij ook bedoeld. Dat is wel wat anders dan uitstel van betaling, waarmee de betalingsverplichting tijdelijk niet afdwingbaar is.

10.

Het tweede argument vind ik ook niet zo sterk. Dat was namelijk ook het geval in ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2087 en ABRvS 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3682. In de tweede genoemde uitspraak was het een brief van het bestuursorgaan aan de overtreder waarin werd medegedeeld:“[w]ij zullen tijdens de behandeling van uw bezwaarschrift niet over gaan tot inning van verbeurde dwangsommen.”Dit argument kan de conclusie van de Afdeling wat mij betreft dus niet dragen. Terzijde, hoewel het feit dat de mededeling aan de overtreder is gedaan, nog niet maakt dat het uitstel van betaling is, is het feit dat de mededeling niet aan de overtreder is gedaan wat mij betreft (nog steeds) voldoende om de conclusie te trekken dat geen uitstel van betaling is verleend.

11.

Het derde argument maakt deze zaak wel anders dan de overige uitspraken wat mij betreft. Ik ken namelijk geen ander geval waarin een dergelijke mededeling in een besluit (in dit geval een beslissing op bezwaar) is opgenomen. Dus dit feit zou op zich nog wel een andere conclusie kunnen rechtvaardigen. Ik heb daar alleen een bedenking bij.

12.

Dit argument miskent dat het besluitkarakter van een brief van een bestuursorgaan wordt gevormd door de inhoud van de brief. Het feit dat de tekst in een document zit waar ergens wordt gezegd dat de brief een besluit is, maakt de mededeling als zodanig nog geen besluit volgens mij. Het gaat erom dat er een bepaald rechtsgevolg aan die specifieke mededeling kleeft, waardoor het een besluit is.

13.

De vraag is dus of de mededeling om “te wachten met invordering van de dwangsom totdat het invorderingsbesluit formele rechtskracht heeft gekregen” als zodanig het rechtsgevolg heeft dat in artikel 4:94 Awb wordt omschreven (“[g]edurende het uitstel kan het bestuursorgaan niet aanmanen of invorderen”). Zou die mededeling in de weg staan aan een het sturen van een aanmaning of het nemen van een dwangbevel? Het lijkt mij sterk. Bovendien heeft de Afdeling die vraag volgens mij al een keer eerder beantwoord. In ABRvS 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3682 werd namelijk geoordeeld dat een brief van het bestuursorgaan aan de schuldenaar, waarin was medegedeeld: “[w]ij zullen tijdens de behandeling van uw bezwaarschrift niet over gaan tot inning van verbeurde dwangsommen”, géén uitstel van betaling was. Toen overwoog de Afdeling:“Deze mededeling hield slechts in dat het college vooralsnog niet met een invorderingsbeschikking de invorderingsprocedure krachtens afdeling 4.4.4. van de Awb zou starten voor het afdwingen van de betaling van de aan hem verschuldigde dwangsom. Deze mededeling hield niet in dat het college krachtens artikel 4:94 van de Awb uitstel van betaling van de van rechtswege ontstane verplichting tot betaling van de dwangsom verleende.”Ik zie niet in dat de mededeling in dit geval wél de verplichting tot betaling van de dwangsom raakte.

14.

Terzijde, als de conclusie van de Afdeling is dat er inderdaad uitstel van betaling is verleend, dan zie ik een procesrechtelijk probleem. Het besluit om uitstel van betaling te verlenen is namelijk een primair besluit waarmee een accessoire beschikking tot stand komt, die verstopt zit in een beslissing op bezwaar ten aanzien van de invorderingsbeschikking. Deze accessoire beschikking loopt niet van rechtswege mee in deze procedure op grond van artikel 5:39 Awb (de coördinatiebepaling waarbij de invorderingsbeschikking meeloopt met de last) en ook niet op grond van artikel 4:125 Awb. Die laatste bepaling is immers de coördinatiebepaling waarbij accessoire beschikkingen meelopen met “de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld”, wat de invorderingsbeschikking nu juist niet is omdat de betalingsverplichting bij dwangsommen uit de wet volgt en niet bij beschikking wordt vastgesteld (zie hierover uitgebreider: T.N. Sanders, ‘Invordering door de Overheid’, Boom, 2018, p. 268 e.v.). Moet de Afdeling dus niet eigenlijk de zaak (als er gronden tegen het uitstel zijn gericht) terugverwijzen voor behandeling van het bezwaar? Dat gezegd hebbend doet de Afdeling op dit punt zelf niet heel moeilijk, zij past zonder daarbij stil te staan gewoon artikel 4:125 Awb toe bij invorderingsbeschikkingen (zie ABRvS 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4019).

15.

Ik vind de argumentatie van de Afdeling hier dus niet heel sterk. Dat het college van plan was om niet in te vorderen totdat de invorderingsbeschikking onaantastbaar was lijkt mij helder. Ik vind echter niet dat het college hier uitstel van betaling heeft verleend op grond van artikel 4:94 Awb.